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人口及移民政策倡議

前言

一個地方的人口政策與其經濟、可持續發展及競爭力息息相關,而一個具遠見的政府應因應其人口議題提出能有效針對社會現況、促進長遠經濟發展及改善城市宜居度的措施。香港現時的人口問題主要為低生育率、勞動力短缺及高齡化。

人口及移民政策應被社會作為一個長遠政策看待,因為其影響深遠。就以社會最近討論的退休保障為例,雖然不同方案的計算稍有出入,但他們基本上都採用政府最新的人口估算,按三十年的人口趨勢作出財務計算。香港政府自主權移交以來只能被動地就香港人口及趨勢作出預測;如要能真正解決社會的人口結構問題,一個整體全面而具前瞻性的人口及移民政策是不能缺少的。

我們首先會論述低香港生育率、勞動人口短缺及高齡化的情況,然後就這些人口問題提出相應措施。另外,我們亦會提出長遠人口政策方面的建議,最後會討論香港的移民政策。

我們的人口及移民政策1)香港的人口問題

1.1  低生育率

2013年,香港的總和生育率僅為1.1,屬低更替水平。人口學上認為要實現世代更替及維持人口長期穩定,總和生育應維持在2.1,即每位女性一生平均要生育2.1名嬰孩。而生育率長期處於低水平將會嚴重打擊社會的勞動力。八九十年代香港平均錄得年度經濟增長達4%,當中就有1%來自穩定人口增長及其對勞動市場的投入。

我們認為政府近年在以增加生育免稅額來提高生育率的成效不彰,因為其增幅遠遠未能追上通脹之餘,亦未有真正了解婦女不生育的原因。我們認為現時香港婦女不積極生育的主因為高昂的幼兒教育成本丶缺乏對懷孕婦女的工作保障及工作生活失衡。

因此,我們建議政府推出以下措施來提高生育率。

  • 大幅增加對幼兒教育、托兒服務及日間照料服務的資助。在資助大幅增加的情況下,將有更大可能為婦女提供生育的經濟誘因。
  • 加強大眾對不孕症知識及預防措施的瞭解、改善不孕症醫療技術,以滿足家庭生育子女的願望。
  • 透過檢討假期、工時及工資議題,促進更好的工作生活平衡,舒緩生活壓力,提高自然受孕機會。(具體假期、工時及工資政策將在勞工政綱中詳細論述)

1.2  勞動力短缺

基於社會男主外女主內的觀念,現時香港婦女勞動參與率比男性為低;而且,有 12 歲或以下小孩及低教育水平的婦女亦進一步拉低其勞動參與率。最近不少東南亞國家都實施政策,降低出國工作的人口,以增加本地勞動市場的補給。香港的情況則將是個兩難局面,一方面在外籍家庭傭工減少情況下,婦女可能需要重回家庭崗位(視乎其家庭安排);另一方面,相對低學歷的婦女在短時間內亦難以完全投入勞動市場。

勞動力缺乏情況下,企業如持續地在聘請人才方面有困難,將大大降低香港社會整體的經濟增長。而且,即使婦女投入勞動市場,如果只具備低教育水平,在現今這個高度知識型社會中亦可能只獲聘請為低技術人士或需肩負勞力密集工作,如政府不實施相應政策,長遠而言他們將會與現時的社會經濟結構脫節。

整體的勞動力也可以透過增加青年及長者的勞動參與率達成。對青年人而言,在世界經濟放緩之際,政府有需要創造有利條件,增加社會流動,以保障青年人口的足夠生產力及為將來的生活作準備;否則,如有太多青年人不能有效投入勞動市場,將來達退休年齡後對社會在醫療及安老服務方面的開支將構成極大壓力。

另外,政府近年的施政報告都有提出老有可為的概念,不少西方已發展國家均對長者重投勞動市場持開放態度。而且,隨著人均平均壽命越來越長及社會上有相對高的醫療水平,不少國家的政府都認為身體健康的長者可以從事對勞動力要求比較低的工作。

因此,我們建議政府推出以下措施來促進本地勞動參與率。

  • 加強對香港永久性居民的職業培訓,建議修改香港法例第423章 《僱員再培訓條例》,恢復居港滿七年的資格限制,優先將資源分配給香港永久性居民,因為職業培訓不應成為外來移民來港的誘因。
  • 促進有利創新科技的營商環境,並使青年人有更佳的上流機會。
  • 政府帶頭聘請更多身體健康的長者,並延後《領港條例》第9A條(香港法例第84章)及《教育條例》第58A條(香港法例第279章)中的退休年齡。
  • 加強對少數族裔的語言及職業培訓,使其更能投身勞動市場。
  • 檢討為殘疾人士及康復者提供的就業支援服務(例如復康巴士的接送服務),支援僱主及協助殘疾僱員適應工作,並為積極聘請長者及殘疾人士的企業提供更多稅務優惠。
  • 加強在囚人士的職業培訓,使其於出獄後更容易重投社會。
  • 加強護理服務,研究都市病及老人病的成因,提升醫療技,以降低市民患上的機會。
  • 倡議及推廣更彈性的工作時間,甚至如外國的Staggered Hours般分開上班時間,方便婦女及長透過不同形式投入勞動市場,同時亦不會將所有市民的上下班時間集中在繁忙時間。
  • 定期檢討最低工資水平及為工時議題作深入研究,並按情況訂立法例,為企業營造有利聘請人才的環境。

1.3  高齡化

香港的預期人口壽命之長位列全球之冠,而隨著香港社會近年來越來越少的嬰兒出生及因預期壽命延長而形成大量長者人口的增加,高齡化將對香港社會的退休制度、安老及護理服務及醫療質素帶來衝擊。不過,根據外國的經驗,不斷增加的長者人口反而促成了銀髮族成為新興消費力量的契機。在探討高齡化的時候,我們必需思考其對社會保障及經濟結構的影響。

因此,我們建議政府針對香港持續高齡化的情況推出以下措施,以為長者建設更友善的生活環境。

  • 政府應相應增加對安老、護理及醫療服務的開支,改善長者生活質素。
  • 增加更多無障礙設施,改善無障礙環境及興建相關的交通網絡。
  • 加強與社區團體及非政府組織合作,舉辦更多社區活動,促進長者積極參與社區活動,提高長者的社區活動參與率。
  • 與社企合作,及增加其對長者健康、醫療及護理的資源投放,以降低政府的財政壓力。
  • 加強宣傳大眾關心並透過義工計劃照顧長者。
  • 加強宣傳運動及健康生活的習慣,減少醫療護理開支。
  • 加強對長者保險及長者醫療保險的監管,以保障長者權益及退休後的生活。

我們的人口及移民政策:2長遠人口政策

以上我們就香港低生育率、勞動力短缺及高齡化問題提出各項政策建議。同時,我們認為政府的人口政策應是項長遠政策。因此,在此政策方向上,我們建議政府就不同人口議題作長遠的規劃,而我們的政策倡議包括:

  • 香港的勞動力將會2018-2019年達到頂峰,之後會逐步回落,我們建議政府於不遲於2020年提出未來香港人口的上限。
  • 研究為已達適婚年齡的人士提供提升婚姻機會及輔導服務的可能,宣傳家庭價值。
  • 加強對公眾宣傳生孩的重要性,同時研究在法定婚姻程序中加入生孩宣傳的部份。
  • 基於越來越多的人在生活規劃上採取「同居」而非「婚姻」關係,但社會對「婚外子女」的觀念有保留,政府宜在這方面多作教育,以表達對不同人士的平等對待。
  • 為長者提供預防保健資訊及加強基層醫療(Primary Care),以預防代替治療。
  • 積極探討臨終前家中療養的「視像診症系統」的技術,並參與研究及試驗工作。
  • 修正職場的既有性別分工觀念,保障職場上不同人士應有的平等受聘機會。
  • 現時性教育以防治性病及教導如何避孕為主,我們建議增加對生育健康知識的元素。
  • 建議政府加強支援生育科技的研究及資助,並可硏究效法以色列,為婦女提供人工受孕的醫療技術支援及相關經濟補助,長遠考慮為希望生兒育女的人士提供經濟援助。

我們的人口及移民政策:3移民政策

現時香港移民人口來源主要來自中國,面對頗為單一的移民來源,作為國際城市的香港理應在移民政策上研究如何能吸引更國際化及多元化的外來移民。不過,在移民的同時,政府亦應保障本地居民教育及就業環境,故此應引入香港真正需要的人才。而即使是以家庭團聚為入境理由,外國政府均會要求在地公民擔保其外籍家人不會成為公共財政負擔,我們認為香港應該實施同樣政策,確保香港永久性居民使用社會資源的權利。

通過適當的移民審批條件可以保障香港的社會資源及文化免受嚴重衝擊,但因為現時香港沒有移民審批權,而近年來每日經單程證來港之人士年齡中位數越來越大1,長遠亦對香港的醫療體系、安老服務及退休保障制度構成負擔。

有見及此,我們提出以香港整體需要為本的移民政策倡議,而一個完善的移民制度及計劃應包括移民審批及入籍程序。

  • 要求政府即時取消單程證計劃。自設關卡,在得到中國審批的來港移民名單之後,自行重新審核該名單上的申請人是否符合申請資格,合資格者才予入境。
  • 設立移民局,根據香港未來人口發展的實際需要,訂立每年香港吸納的移民上限並研究設立移民佔整體人口的比例上限。
  • 在移民審批時,參考澳洲做法設立計分制度,全面統一評核所有入境申請,而以輸入專業及管理技術及增加社會勞動力為優先考慮原則,設立公平而全面的機制(可參考新加坡做法,主要吸納高技術人才)。計分制度應考慮申請者的年齡、語文能力、學歷、工作經驗、職業等因素計算積分,而以此計分制度的形式,是為確保社會上各種需求如社會資源及福利運用能得到周全考慮。
  • 效法新加坡,設立公民、永久居民及非居民的人口分類。在移民計劃當中設工作證計劃,只有透過輸入專業及管理技術原則下移民香港的人士才能獲發工作證,而其父母及配偶的父母則獲發類似新加坡的長期探訪證(Long Term Visit Pass – LTVP) ,每五年續領一次;其在港出生子女亦需在移民取得公民身份資格後再連續居港7年才能獲發公民身份,而非在港出生子女則應循上述移民途徑根據計分制度來港。移民必需持工作證並居港滿七年才能提出入籍申請。
  • 為移民入籍申請設立入籍考試,具體做法可參考美國的入籍試,只有能通過語言能力、香港歷史、文化及公民知識的申請人才能入籍。如未能通過第一次考試,將記錄在案,並予以機會在三個月內重考,如重考仍無法合格,五年內不得申請入籍及申領社會福利。
  • 移民來港後 7 年內如工作時數極短或在港居住時間極少或曾刑事犯罪並獲判入獄,將紀錄在案並不能申請入籍考試。政府、入境處及相關執法部門應按實際情況,給予合理通知期,要求其返回原居地,或先經政府安排下進行社會服務,並於經濟及情況許可下移送出香港境外。
  • 加強巡查從外地移居本港的移民個案,打擊逾期居留、假結婚及非法勞工。
  • 研究吸引移居外地的港人回流及港人在外地接受教育的子女回港發展的政策。
  • 繼續營造有利創業、投資與生活的環境以吸引外地移民,並在交通配套、城市宜居度及經濟發展方面配合。
  • 傭用外地勞工前,必須確定香港沒有該類人材,以免造成本土市民利益被剝削的情況。一般工種,如教師,護士,經理等則不應外求,理由在於本土年青人絕對有能力勝任以上工作。

資料來源:

  1. 人口政策 策略與措施 2015年1月 http://www.hkpopulation.gov.hk/public_engagement/pdf/PPbooklet2015-CHI.pdf 頁32

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