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區議會點解關你事系列 – 在地區實驗公民參與

誠如本系列早前的筆者所言,香港區議會採用一人一票及單議席單票制,實為香港選舉當中以投票方式計最民主的。然而,這些民主產生的代議士,又給一般市民甚麽印象?你投給他們的一票,又換來甚麽呢?

地 方行政 三十年困局區議員給人的第一個印象通常是政黨的地區樁腳,在選舉時聯繫街坊、動員投票,因此區議員愈多對政黨爭奪立法會議席愈爲有利。而於2010年政改 討論產生,並於2012年立法會選舉實行的區議會(第二)功能界別(俗稱超級區議會界別),更與區議員有莫大關係。按照立法會的選舉條例規定,要獲得十五 位區議員聯署才能成為「超級區議員」的候選人,故一眾區議員可謂間接影響五個立法會議席的產生。

而區議員給人的另一印象莫過於「政治花瓶」 了,這該從區議會的由來說起:上世紀七十年代後期,爲促進社區發展並培養市民的公民責任和歸屬感,港英政府於1982年起實施地方行政計劃,並透過區議會 及在全港18區設立的地區管理委員會(區管會)予以推行。區議會本來就是諮詢組織,在主權移交後更因爲《基本法》的限制而只能是「非政權性的區域組織」, 專司向政府提供意見,及處理特定獲得撥款的環境改善、文康促進事務及社區活動,每區一億的「社區重點項目計劃」便是一例。雖然區議會能掌握市民意見、並具 相當民意授權,但地區問題上如政府不作配合的話,仍很難擺脫「口水會」的形象;而所謂的「重點項目」,或近年在深水埗和元朗兩區推行的「加強地區行政先導 計劃」,更是政府「由上而下」的政策所主導。

而每區區議會的雙生兒區管會呢?它提供常設平台來跟進區議會的意見和建議,及協調各部門在地區 層面的工作。區管會由民政署的官員民政事務專員擔任主席,成員包括區議會主席和副主席、區議會轄下各委員會主席,以及相關前線部門在地區的代表。區管會基 本上只擔當協調的角色,並無決策權,主席既非民意代表,亦無權力指示其他部門落實區管會的建議,那些部門的代表最終仍是向所屬部門的首長負責。因此,無論 是區議會還是區管會,均沒有實質的決策權,不跳出框框的話便難逃「政治花瓶」宿命,更遑論達成三十多年前寫下 – 培養市民的公民責任和歸屬感這個目標。

公民參與 小區實踐

2015 年是區議會的選舉年,來屆區議會絕對是重新定義區會職能的大好時機,但如何做到呢?其實很多已發展國家或地區,也面對類似香港的困境,即使是擁有健全議會 的歐美國家,一般公民對政策的參與程度仍是不高。普遍民眾的政治參與只限數年一次的選舉,之後便對參與社區決策感到無能爲力,導致施政不能貼近民意,也使 民眾對政府產生疏離和不信任。這不正是香港的寫照嗎?耗費逾億元來興建3D音樂噴泉和工業文化公園,即使是有經過區議會及立法會

財委會的辯論,但背後的公民參與又有多少?

根 據公民參與階梯理論,公民參與程度從非實質的「假參與」(non-participation)到真正的「公民權力」(citizen power)之間,原來都可以「有很大的空間」,足可細分為八種不同層次:1. 政府單向控制(manipulation)、2. 政策治療(therapy,即出了事才補救)、3. 政策安撫(placation,即對有爭議的政策才擺安撫的姿態)、4. 政策告知(informing)、5. 政策諮詢(consultation)、6. 夥伴關係(partnership)、7. 授權(delegated power)及8. 公民權力主導(citizen power)。這理論的八個層次,正好讓大家檢視政府各部門推行公共政策時是否真心地推動公民參與,抑或是純粹在區議會走走過場、草草諮詢了事。當我們用 上述理論模型分析香港的地方行政時,可以發現大概會停留在第二至第五層,對一些比較親政府的保皇派系議員,或許會是有限的第六層夥伴關係,但由於區議會並 沒有決策權力,第七層或以上就無從談起了。

對於如何提升公民參與,一些學者針對代議政治的缺點,提出審議民主理論 (deliberative democracy),讓公民就政策或議題,經過深思熟慮與不同意見者進行理性對話,在相互進行推理、辯論、論證後得出共同可以接受的意見。建構這種「由 下而上」的公民參與模式,以商討的程序作為個人與議會政治的橋樑,在全港的規模或許十分具挑戰性,但卻十分適合區議會選區這些二三萬人口規模的小社區。來 屆區議員著實應該從街區議題做起,舉辦街坊論壇、社區議題工作坊等不同方式,讓街坊演練審議民主運作,從而培養公民參與的意識及經驗。這樣從社區匯集民意 力量,反過亦構成壓力令行政當局的公務員要設身處地考慮市民的處境和要求,而不僅僅是閉門造車地制訂政策而引起民怨民憤。青年新政秉持這個理念,提出由地 區工作開始,連結社區網絡、改變幾十年來的政治生態,「由下而上」確保社會資源調度用得其所,或許可以突破區議會的既有框框,爲地方行政帶來轉機。

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