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警權政策倡議

香港漸成警察國家?

根據聯合國毒品和犯罪問題辦公室於2013年公布的統計數字,香港每10萬人口有約450名警察。比較全球50多個國家及地區,全球警民比例最高的地區為俄羅斯及土耳其*,香港警民比例排全球第五位,亦是亞洲區最高,比起英國(224)、南韓(207)、日本(202)、美國(197)等更是多出一倍有多,是名符其實的超英趕美。

2013年,香港的前線警員數目為32,128個(包括輔警)。在每年香港人口增長不足1%的情況下,截至二零一五年三月三十一日止,香港警務處的常額職位已增加1,270個至 33,398 個,警方更尋求在二零一五至一六年度淨增加603個職位(1.8%),當中有581個為警務人員職位,令警民比例節節上升。

雨傘革命以來,香港警隊規模日益龐大,警民比例愈來愈高,加上近年警方開始不合比例地調動警力對付示威者,更引入聲波炮、大支裝胡椒噴霧,微型攝錄機等更具殺傷力及更有效打擊示威者的設備,不禁令人憂慮香港警察漸成政府控制及打壓市民的政治工具,而忽略保護市民、維護公義的本意。

另外,警隊運作的透明度亦經常為人咎病。作為警務人員守則的警隊通例即使開放予公眾查閱,卻只屬一個不完整版本 (http://www.police.gov.hk/ppp_tc/11_useful_info/pgo.html)。市民難以參考通例判斷警務人員有否濫權,亦無法針對警隊是否行政及專業失當作出投訴。

而現時香港紀律部隊體制內沒有一個有相應權力制衡及監察警權的機構;投訴警察的個案需先經警務處轄下的投訴警察課處理,實為「自己人查自己人」;而即使投訴成立,獨立監察警方處理投訴委員會(監警會)亦因不具備調查權而只能提出質詢及建議。

因此,針對不斷增加的警務人員職位,缺乏制衡警權的獨立調查機構及警隊的低透明度,我們認為有迫切需要改善警隊的架構、運作及相關投訴機制。

*註: 俄羅斯及土耳其均為比較封閉的國家,國家對人民監控甚嚴,因而需要強大警力支援。

警權過大、監警制度形同虛設

過去幾年,在缺乏制衡的情況下,警隊濫用權力的情況明顯日益嚴重。除了雨傘革命時的過度暴力外,在無搜查令的情況下強行入屋搜查及濫用不誠實使用電腦罪作威嚇的新聞亦時有所聞。但香港至今仍未有完善的投訴警察制度,所有投訴警察的個案均會首先交由香港警務處投訴警察課處理及調查,待投訴警察課完成投訴調查後,才會把調查報告提交予獨立監察警方處理投訴委員會(監警會)審核。顯而易見的是,投訴警察課作為市民投訴及表達不滿的渠道,於架構上卻隸屬於香港警務處,因此實有「保護自己人」之嫌。

而且,雖然監警會是一個獨立機構,本質上該能客觀地監察及覆檢投訴警察課的調查工作;然而,它卻未有獨立的調查權力,只能向投訴警察課提出質詢及建議。因監警會委員全部由行政長官委任,近年屢屢傳出行政長官將親信安排入監警會以便控制。

事實上,投訴警察課除了判定為證明屬實的投訴數字奇低外,亦少有就監警會提出的質詢對調查結果予以更正。以2014/15年度為例,就監警會提出的727項質詢或建議中, 最後被修正的調查結果只有167項 ,而由其他分類改為獲證明屬實的調查結果全年更只有19項。

警察質素下降

除權力過大外,警隊近年亦顯示出質素下降的趨勢。單以2016年計,截至七月,已有多達6名警員因風化等不同原因入獄,另外監守自盜所損失的金額更達100萬。除此之外,香港作為國際金融中心,警隊近年的英語水平卻經常引人詬病,淪為笑話。

更嚴重的是,警隊近年辦案手法純粹以盡快了結案件為出發點,呼衍了事。除出現「案件不受理」等處理手法外,更出現了如「智障男」案件般的「砌生豬肉」事件。

以上種種,均使真正的公義未能彰顯,亦置市民的人生安全於危險之中。

建議一:成立新監警機構

面對此不對等的制度,我們認為有迫切性成立一個新的監警機構,以保障市民的基本人權。我們建議成立新監警機構以取代現時的兩層架構,其架構如下:新設監警專員為最高負責人,下設調查、執行兩處。我們建議成立一個由資深大律師作主席,民選立法會議員為委員的專責遴選委員會,專責選出新監警機構的專員及執行處、調查處主席,執行處及調查處職員則公開聘請。

新監警機構屬獨立機構,有權主動調查或抽查警務人員的行為或操守(即現時投訴警察課「表達不滿機制」的個案除外)、擁有查閱檔案權、並可在接獲投訴後採取獨立調查行動。這些調查個案應包括較嚴重的投訴及被接納為「不適合透過簡便方式解決」的個案,如該機構合理地懷疑警員行為嚴重失當或認為接獲的投訴事態嚴重,可向廉政公署借調調查員支援該調查行動。由於機構不隸屬於警務處,相信機構能公正地調查警務人員的行為,並消除公眾疑慮。

另外,現時的監警會並沒有查閱警隊檔案的權力。我們建議新監警機構除了擁有調查警員行為失當及處理投訴個案的權力外,應被賦予查閱警隊檔案權力,以檢視警隊決策及警員行為操守是否有違警察通例。因此我們擴大現有第604章《獨立監察警方處理投訴委員會條例》的權力,使新監警機構具備相應權力,以專責調查警隊的管理失誤及行政錯失、回應市民對警隊濫用職權的投訴及檢視警隊的決策是否合法等。

最後,我們建議在立法會的保安事務委員會內設立監察警隊小組委員會,每半年召開會議,由監警專員向立法會定期報告新監警機構已完成的調查工作及匯報是否需要對警隊或個別警務人員作出譴責。

建議二:停止增聘人手,鼓勵自然流失

香港罪案率偏低,亦被譽為是一個享有言論自由、集會自由的地方,根本不需要如此強大的警力。眼見警務處人手愈來愈多,動用的公帑亦隨之增加。單於2014年,警隊便取錄了140名見習督察及900名學警,以入職最低薪酬計算已涉及二千七百五十萬。我們建議警隊停止招聘人手五年,或每年招聘人數不得超過上一年度離職人數的四分一,並鼓勵自然流失,逐步將警民比例及成本下調。以停止招聘的方法計算,加上近年警隊約3%的離職率,5年後前線警員的數字將約為28,680,並省卻公帑一億二千萬(以最低薪酬計算)。而長遠計,香港仍需將前線警員數目降至22,200人,才能使警民比例下降至每十萬人口中有300警員,但於國際中仍屬較高水平。

建議三:削減警署,騰出公共空間

同時,不少警局現被列為法定歷史建築,亦有警署建築於地理上與其總區總部有重疊。若減少警隊人手,有望將警署內的工作位置重整及合併至總區總部,而空出該警署,進行活化並供公眾使用。

建議四:提高入職條件、品格審查及懲罰

我們建議將警員新入職的學歷要求重設為大學畢業(或同等學歷),恢復早前為吸納更多人手而降低的體能要求及提高品格審查要求,以確保應徵者的品格適合擔任公僕。

香港警察作為執法者,個人操守實為重要。故應提高對公僕的刑罰,檢討知法犯法者的量刑起點;另外執法人員嚴重犯錯或犯罪,在合理懷疑下被停職調查時不獲薪酬。

Reference:
薪酬:http://www.police.gov.hk/ppp_tc/15_recruit/salary.html
警隊年報2014:http://www.police.gov.hk/info/review/2014/text/tc/HKPF_TChi12.html#p12
離職率:http://news.singtao.ca/toronto/2012-05-27/hongkong1338101421d3887451.html

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